美国通用航空安全监管的启示
2012-4-18 11:02:53
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编者按：为学习借鉴发达国家经验，改进和加强我国民航通用航空的安全监管工作，中国民用航空总局副局长李健一行8人于2007年10月8-17日赴美国华盛顿及阿拉斯加就美国通用航空发展及安全监管情况进行了考察。期间，考察组先后访问了美国联邦航空局（FAA，以下简称“联邦航空局”）总部、联邦航空局阿拉斯加地区办公室、国家公务航空协会（NBAA）、通用航空制造商协会（GAMA）及国家运输安全委员会（NTSB）等部门，参观了联邦航空局空管指挥中心并实地考察了有关通用航空机场、固定基地运营人（FBO）、飞行服务站（FSS）、维修站（MRO）及阿拉斯加大学航空技术中心等机构，与美国通用航空界进行了广泛深入的交流，对美国通用航空的安全监管及行业保障体系情况作了较全面的了解。此外，考察组还顺便了解了美国通用航空的发展现状和通用航空产业的基本情况。现将考察报告刊发如下，以飨读者。
美国通用航空简况
美国的通用航空包括公务飞行、私用飞行、飞行员训练、体育与娱乐飞行，空中出租、农业、建筑、摄影、勘探、观测与巡逻等航空作业以及搜寻与救援等特殊飞行，是美国航空业的基础。
美国目前约有通用航空飞机22.4万架，占全美注册民用飞机的96%，其中活塞式飞机16.8万架，自制飞机19817架。全球25383架涡轮通用航空飞机中，美国占了66.8%，达16965架。在美国，近60%的通用航空飞机为私人拥有，其中约有2.5万架飞机由个人从事商业飞行，1.5万家企业使用通用航空飞机从事企业自身的公务飞行，另外约有8万架通用航空飞机从事社会公益性质的非经营性活动。
美国现有近70万名飞行员，其中通用航空飞行员约59.7万人，在役的运输飞行员中有一半以上来自通用航空。
全美约有5233个公共和14757个私人机场。除500个机场供运输航班使用外，其余大约1.8万个机场供通用航空飞机（含直升机）使用。
美国通用航空飞机每年大约飞行2600万-2700万小时，累计飞行小时占民用飞机总飞行小时的80%。
考察组所到的阿拉斯加州是美国通用航空最为发达的地区之一。由于陆路、水路交通不便且建设成本较高，自驾飞机飞行成为该地区公众出行甚至成为钓鱼等休闲活动的主要方式。该州每年商业飞行承运的人数系州人口总量的4倍（其他州为1.7倍）。该州拥有注册飞机9900架、在册飞行员1.1万人、陆地机场387个、直升机机场33个以及有记录的起降场地640个。此外，还有数以千计的湖泊供水上飞机起降。考察组所到的Merrill Field机场同时停放有1000多架私人小飞机，场面颇为壮观。
通用航空通过产业链的相互作用对美国社会经济的发展作出的重要贡献，不仅体现在通用航空本身，更多的则体现在通用航空的发展拉动了其他行业的发展。根据美国公务航空协会的统计，2005年通用航空对美国的经济贡献为1500亿美元。其4.5万家通用飞机制造商和1万多个零部件供应商共创造了150万个就业机会和530亿美元的净收益。过去10年间，美国活塞发动机飞机销售了1.92万架，喷气公务飞机销售了8500架。据霍尼维尔公司预测：未来10年，美国通用航空制造业的产值将达到2730亿美元，喷气公务飞机的销售额将达到2330亿美元。
美国通用航空的蓬勃发展不仅促进了其经济社会的发展，还满足了社会不同阶层的需求。“9·11”事件以后，企业老板乘坐公务机出行的人数明显增多。此外，通用航空的发展还极大地推动了美国航空科技的进步。
美国通用航空的安全与安全监管
（一）通用航空的安全状况
美国是世界上公认的航空强国，其安全水平一向很高。但与机载设备先进、勤务保障条件完善、规章标准齐全及训练严格的商业航空相比，其通用航空的事故率相对较高。据了解，美国3年前针对通用航空的调查结果显示，其通用航空每10万飞行小时的事故率为1.19。尽管如此，美国通用航空的安全水平与火车、汽车相比，仍然要高很多。近年来，为提高通用航空安全水平，联邦航空局与航空器所有人和驾驶员协会（AOPA）、国家公务航空协会、通用航空制造商协会以及国家运输安全委员会的代表共同组成了通用航空联合指导委员会，对通用航空事故进行分析，研究解决通用航空的安全问题。此外，联邦航空局还与业界共同推广“FAA/业界训练标准（FITS）计划”的实施。该训练计划包括“风险意识”、“情景意识”、“单一驾驶舱资源管理”、“航空决策”及案例培训等内容。美国通用航空的事故数量已从1989年的487起降到2006年的298起。联邦航空局的目标是，到2010年将通用航空年事故数降至99起以下。
（二）通用航空的安全监管
与商业航空的安全管理相同，美国通用航空的安全监管主要通过三级管理机构、规章标准制定及通用航空监察员的监督检查实施。
1.管理机构
除总部外，联邦航空局在全国设有9个地区管理局，其中8个地区管理局设有飞行标准部门，全国设有108个现场办公室及13个认证办公室。总部负责规章标准制定，地区管理局和现场办公室负责监督检查，既包括商业航空，又包括通用航空。
2.规章标准
美国现有通用航空的规章标准，虽不如商业航空的规章标准严格，但也十分完善，基本涵盖通用航空飞行、维修、监察员的执照培训、各类通用航空的运行以及维修机构和训练学校的资质认证等。此外，还拥有大量规范性文件支持规章，指导通用航空监察员履行职责及实施日常监察。如《飞行标准组织手册》（1100.1令）明确了通用航空监察员的职责；《国家飞行标准工作计划指南》（1800.56G）指导年度监察工作计划的制定与实施；《飞行标准国家训练计划》（3140.20A）规范了监察员训练计划的制定与实施程序；《通用航空运行监察员手册》（8700.10令）规范了通用航空监察员的监察程序；《航空器及有关部件的适航认证》（8130.2F令）对自制飞机的飞行明确了飞行限制和具体要求。
3.通用航空监察员
全美现有4800名监察员，其中运行监察员1400名，适航监察员2000名。现有的监察员中有的兼管通用航空监察工作，有的则是专职的通用航空监察员。通用航空监察员主要来源于通用航空公司、商业航空公司、航校及军方。现有通用航空监察员分3类，即运行监察员、维修监察员和航空电气监察员。
运行监察员负责从事娱乐、空中出租、工业及农业飞行的单发飞机及起飞全重1.25万磅以上多发飞机的运行监督检查。主要职责一是对通用航空驾驶员、教员进行执照考核；二是对通用航空人员的训练大纲、训练设备/设施进行评估；三是对空中出租及类似商业飞行设施、设备、程序及管理进行评估；四是对有关通用航空（含按135部飞行的企业）的事故、事故征候及违章事件进行调查。
维修监察员负责从事娱乐、空中出租业务、工业及农业的单发和多发飞机的监察。主要职责一是评估维修人员执照和维修单位的初始及持续认证；二是评估维修人员的训练计划；三是检查通用飞机及有关设备的适航性；四是调查及报告事故、事故征候及违章事件。
航空电气监察员负责所有通用航空飞机电气系统的监察。主要职责一是对空中出租飞机的电气部分进行监控；二是对电气工程师及维修单位的工作质量进行评价；三是对从事空中出租、旅游俱乐部飞行的飞机的电气维修大纲进行评价；四是检查飞机及相关设备的适航性；五是调查和报告事故、事故征候及违章事件。
联邦航空局对通用航空监察员的录用资格与培训有明确的要求和规定。新录用的监察员必须到联邦航空局航空学院接受附加训练课程的培训。此外在正式从事监察工作前，还应进行含有知识、理解及实际操作三部分内容在内的为期1-3个月的岗位培训（OJT）。
联邦航空局对其监察员有具体的年度监察工作计划和要求，其完成情况将被录入计算机系统，总部可随时掌握监察员的实际工作情况。
联邦航空局对通用航空违章事件的处罚包括吊销执照、罚款以及责成相关人员进行再培训。
（三）通用航空事故的调查
美国一般通用飞行事故原则上由国家运输安全委员会授权联邦航空局进行调查，影响面较大的通用飞行事故由该委员会组织调查。通用航空事故调查的依据是《航空器事故与事故征候的通知、调查和报告》（8020.11B令）。该法令从9个方面明确了联邦航空局事故调查工作的程序和责任，以及联邦航空局与国家运输安全委员会之间的关系。
联邦航空局的事故调查侧重于了解现行规章标准是否存在问题，飞行人员是否存在操作方面的问题等。调查报告将提交国家运输安全委员会，并由该委员会做出事故结论。
美国通用航空的行业保障体系
除依靠三级机构的管理、完善的规章标准和持续监督检查外，完善的行业保障体系促进了美国通用航空的健康发展与安全运行。
（一）固定基地运营人（详见相关链接一）专门从事小型通用公司及私人飞机的地面保障工作。目前在全美大约有3500家固定基地运营人。这类机构或组织始建于上个世纪20年代，类似于我国某些机场的地面代理公司，但其业务范围较广，包括通用飞行的加油、维护业务、通用飞机的维修、销售或租赁以及航图或飞行资料的有偿提供等。有的固定基地运营人还附带符合61部和141部要求的飞行训练学校。
（二）飞行服务站（详见相关链接二）专门从事小型通用公司及私人驾驶员的航行保障工作。为满足通用航空尤其是私人驾驶员安全飞行的需要，全美设有180个飞行服务站和58个自动飞行服务站（AFSS）。飞行服务站类似运输航空公司的“运控中心”，其主要任务是向通用航空飞行人员提供天气讲解、飞行计划申请以及飞行动态跟踪服务。通用航空飞行员既可到飞行服务站当面咨询天气，提交飞行计划，也可通过免费电话或网站进行。在安克雷奇考察期间，美方特意安排考察组成员体验小飞机的娱乐飞行，联邦航空局阿拉斯加地区管理局飞标处长Gardner先生亲自驾机并现场演示收听天气、申请飞行计划的过程。
（三）维修站（MRO）点多面广，业务齐全。全美目前大约家有上万家经批准的维修站，仅阿拉斯加就有63家维修站。其业务范围包括飞机的改装、飞机内饰、飞机部件、电气设备的销售以及飞机的小修和大修，犹如通用航空飞机的4S店。
（四）实行规范的考试员制度。为满足通用航空飞行和维修人员执照和等级考试的需要，联邦航空局在全国聘用了大量通用航空考试员，进而弥补了联邦航空局考试员的不足。联邦航空规章《局方委任代表》（FAR-183部）就考试员的资质、职责和权利等作出了具体规定。联邦航空局负责考试员的培训并对其履行职责情况进行监督。
（五）航空教育发达，航空知识普及。目前，全美拥有经联邦航空局批准的驾驶员和维修人员的培训学校近千家，开设航空课程的大学近100家，从事航空教育的中等航空学校27家。此外，有些高中也开设航空知识普及课程。考察组在阿拉斯加大学航空技术中心看到，该中心供学生实习用的发动机、仪表、航空工具等种类繁多，令人十分感慨。
据了解，联邦航空局在其总部设有航空教育专家，在其地区办公室、航空中心和技术中心设有地区航空教育代表。此外，还在全美100多所大学/学院和航空博物馆设有航空教育资源中心。许多航空专家还经常到学校进行航空知识的讲座，有的机构和航空单位还举办开放日，让学生了解通用航空。考察组在美期间巧遇一名刚飞完动力滑翔伞的摄影师，闲谈中发现，该摄影师对仪表和目视飞行规则、空管通讯程序耳熟能详。此外，联邦航空局制定的规章标准可随时从其网站下载，机场、航线资料和航图也可从社会上的书店购买。
（六）行业协会及航空社团组织的作用明显。除维护行业和会员利益、参与政府规章标准制定外，美国的许多行业协会和航空社团组织把宣贯政府规章、传播安全信息及交流技术作为一项重要工作。有的航空社团有专人负责安全并定期举办安全研讨会，有的还自愿开设有关飞行安全的继续教育和远程教育课程。联邦航空局对社团的航空活动非常支持，遇有飞行俱乐部或社团研讨安全问题时，联邦航空局通常派员参加。
体会和建议
（一）体会
美国通用航空的历史悠久，起步较早，已发展到相当规模。其飞机总数是我国民航通用航空飞机总数的300倍，年飞行小时是我国民航通用航空年飞行小时的100倍，成为其经济发展的重要组成部分及社会公众生活中不可或缺的交通方式。主要体会如下：
1.发展通用航空的政策较好，收费低廉。联邦航空局在通用航空安全上关注的是公众，前提是不能伤害他人。既保护公众的安全，又给予通用航空发展更多的灵活性。允许私人制造飞机和自建机场，纳入国家一体化机场体系规划（NPIAS）的地方机场可获得联邦政府95%的财政支持。私人飞行免收航路费和起降费，停场3小时以上时才收取停场费。相关费用低廉，考取私照需7000-10000美元，考取运动类执照需3500-4000美元，通用飞机注册仅收取5美元。此外，美国设有目视飞行（VFR）高度层和非管制空域，目视飞行在管制空域及管制地带以外无需与空中交通管制部门联络。
2.通用航空的规章标准适度。联邦航空局的看法是，管理通用飞机和管理运输飞机不应等同。联邦航空局强调，规章必须促进通用航空安全；规章能促进通用航空的发展；规章的制定如不符合通用航空规律，会阻碍通用航空的发展。考察中，美方介绍说，就通用航空而言，规章和标准不能定得过高，过高不利于通用航空的发展。如联邦航空局对个人自制飞机的要求就较为宽松，仅需制造者向联邦航空局证明51%以上的部件是自己制造的，联邦航空局不对其进行型号合格审定，但向其颁发试验类适航证。为使更多的人能飞行，联邦航空局正在酝酿颁发一种要求较低的轻型运动飞机驾驶员的执照。
3.注重安全投入和新技术应用。为解决阿拉斯加地区通用飞机的安全问题，联邦航空局出资建设了一套供私人飞行员了解航路、起降点天气情况的气象观测摄像系统（在整个阿拉斯加地区安装了200部摄像机，每15分钟更新一次天气图像），并由联邦航空局技术人员负责维护。联邦航空局正在阿拉斯加地区试验的CAPSTONE（ADS-B）项目将解决通用小飞机的监视问题。空管部门可通过融合ADS-B目标的雷达显示，监控低高度小飞机的飞行活动。
4.美国的经济、科技实力较强有良好的工业基础和零部件供应渠道，普通老百姓很容易买到飞机的零部件及各类仪表，自制或改装飞机十分便利。
5.联邦航空局重视引导和发挥行业协会和社团的作用。某些行业标准由协会先行制定提出，安全论坛或研究行业安全问题时通常邀请行业协会和社团代表参加。
6.公众和媒体的航空知识较丰富。遇有私人小飞机发生事故，虽然媒体也进行报道，但并不过度夸张，而且公众也并不大惊小怪。当然，有关部门亦十分重视舆论导向。2006年，一著名橄榄球球员自驾飞机撞上纽约市的一栋大楼后，本人是通用飞行员的纽约市长亲自做客电视台，与公众讨论通用航空的安全问题。
（二）建议
1.继续呼吁我国有关部门降低目前高额的通用飞机进口税和增值税，呼吁尽快开放低空空域（实为非管制空域），为推进我国通用航空的发展营造良好的政策和空域环境。
2.继续抓好东北地区通用航空政策的试点工作，研究推进通用航空行业保障体系（如固定基地运营人、飞行服务站、维修机构、目视航图服务及行业协会等）的建立与完善。
3.进一步制定和完善有关通用航空的规章标准及有关规范性文件；简化通用航空企业的审批程序；鼓励现有机场向通用航空企业或个人开放。
4.加强通用航空监察员队伍的建设，加大通用航空监察员的培训力度，进一步完善通用航空的监管机制。
5.加强宣传和舆论导向，拓宽航空教育渠道，普及航空知识。增加行业规章、标准的透明度，既促进我国民航通用航空的发展，又能使公众和媒体对通用小飞机的安全有一客观的理解和认识。
相关链接一：美国固定基地运营人
在航空飞行发展的早期，机务维修人员需沿预定路线开车跟随飞机，以便于为可能在任何地方“趴窝”的飞机提供服务。直到20世纪20年代中期，飞机性能足够稳定，才使机务维修人员可以在固定地点等待对其进行维修工作，于是固定基地运营人（FBO）应运而生。在第二次世界大战前及战争过程中，飞行训练是航空的主要组成部分，但战争结束以后，为公务飞机提供燃油、满足公务飞机其他需求成了固定基地运营人新的关注重点。
年纪大一些的飞行员可能记得，20世纪40年代末的固定基地运营人看起来都是破烂不堪的，常常只有临时的设备、昏暗的维修间、简易的燃油泵和脏乱的停机位。但是当时已经有一些固定基地运营人开始认识到，如果想要在战后生存下来并蓬勃发展，就该让自己整洁起来。到20世纪50年代中期，很多固定基地运营人开始通过提供最高质量的服务、塑造最具服务意识的机构形象来吸引公务飞机。
第一批为公务飞机提供“红地毯”服务的固定基地运营人包括特拉华州威明顿的大西洋航空，俄亥俄州哥伦布市的雷恩航空、菲尼克斯的卡特航空、俄亥俄州扬城的贝克特航空、奥兰多的首尔特航空、道格拉斯的西南航空以及南卡罗来纳州查尔斯顿的豪斯罗航空基地。
那时，在提供杰出服务的同时输送品牌燃料，常常是吸引公务飞机的关键。事实上，一些大的石油公司也鼓励其营销人员建立并保持高标准服务，因此组建了一些特别的指定服务机构，如菲利普航空性能中心。结果导致了在相对较小的市场空间产生了激烈的竞争。到上世纪70年代末，一些大型石油企业被迫退出了燃油零售业。尽管这些大型石油企业离开了，但是一些独立的固定基地运营人凭借其在某个机场建立起的良好声誉逐渐开始在其他机场设立基地。丹弗的卡布航空、洛奇斯特的培芝航空、以芝加哥为基地的巴特勒航空、新泽西州泰特保罗的艾罗航空以及俄亥俄州扬城的贝克特航空都成功地在其他机场建立了基地。
顾客期望并常常能够享受到这些固定基地运营人提供的高水平服务，各个基地的拥有者或运营者也十分喜欢这种连锁市场和服务提升所带来的好处。近年来，此类航空服务企业合并、扩展，产生了“超级连锁”，例如“标志性飞行支持（Signature Flight Support）”以及拥有并运行“百万飞行固定基地运营人（Million Air FBOs）”网络的连锁机构，这两个都是大型连锁机构，旗下拥有数十个运营机构。
今天，美国成百上千的固定基地运营人，每年365天，每天24小时，全天候服务，满足公务飞机及其旅客的需求。随着公务航空的全球化，在世界其他地方也出现了数十个一流的固定基地运营人基地。
飞机运营人越来越习惯于快捷、良好的服务和设施。固定基地运营人则致力于在提供各类便利服务的同时获取适当利润。两者之间的关系曾一度紧张。一些固定基地运营人建立“机坪费”来平衡其提供免费服务的费用。同时，一些飞机运营人也会通过购买“免费燃油”来尽力缓解固定基地运营人因提供这些额外服务而产生的财政负担。如此现象表明了这样一个事实：固定基地运营人和飞机运营者之间需要彼此理解，两者相互依存才能为社会提供高品质的通用航空运输。
相关链接二：美国飞行服务站
飞行服务站（FSS）在美国通用航空活动中担负着重要的职能和作用。飞行服务站为通用航空提供最广泛的飞行服务，包括气象、飞行计划、飞行支援和其他需要的帮助。通用航空的经营者通常以通过计算机网络预先输入申请的方式，向飞行服务站申报飞行计划。私人飞行可到飞行服务站当面申报，或以电话、空中传递、空地对讲等方式申请飞行计划。飞行服务站担负着类似于我飞行服务报告室、航行情报室的所有职能和航空气象部门的部分职能。美国目前约有180个人工飞行服务站（FSS）和58个自动飞行服务站（AFSS）。
几年前，联邦航空局对两类飞行服务站（FSS和AFSS）进行了升级改造，老式的人工飞行服务站将逐渐更新为自动飞行服务站。在美国的每一个州，飞行服务站都向遍及各地的用户提供服务，如同该州的气象服务中心。新式飞行服务站取代老式的以后，改进了向飞行人员提供的气象讲解服务。飞行服务站向公众所提供的航空气象讲解服务，比任何其他相关政府服务机构所提供的都要多。在每个服务站区域内，两类飞行服务站所提供的服务包括：飞行前和飞行中天气讲解、对空天气广播、定时和不定时气象广播以及天气咨询等。飞行人员在飞行前可以先收听飞行服务站或自动飞行服务站所提供的任何一种气象讲解录音，若想获得更具体的讲解，可以直接联系这两类飞行服务站。
自动飞行服务站长期以来一直隶属于联邦航空局。2005年，联邦航空局与洛克希德·马丁公司签订了一份为期5年、总值19亿美元的合同，委托洛克希德·马丁公司负责自动飞行服务站（AFSS）的运行。全美58个自动飞行服务站按计划从政府服务过渡给该公司。联邦航空局自动飞行服务站原有1700名员工，根据合同，洛克希德·马丁公司为这些员工提供原有的工资和福利待遇，并将继续为他们提供训练和晋升机会。洛克希德·马丁公司承诺对自动飞行服务站现有的技术和设施进行升级，以提高性能、用户满意度和安全性。通过这个技术和工作效率升级项目已使自动飞行服务站的数量从以前的58个整合到约20个。
洛克希德·马丁公司所采用的新技术包括网络飞行支持系统，该系统可支持飞行计划制定并在整个自动飞行服务站网络中共享气象和空域系统状态信息。
根据合同，联邦航空局负责对洛克希德·马丁公司进行持续的监督。
